Publicado por: blogdamariazinha | 19/04/2011

Orçamento de Investimentos para as Municipalidades* – Luiz Paulo Vellozo Lucas

Presentemente, os investimentos municipais são objeto de convênios entre as municipalidades e os governos estaduais e federal, ao que se acrescem as emendas parlamentares. Sem embargo de que existam muitas cidades onde os recursos disponíveis são aplicados em programas de prioridade incontestável, na maioria dos casos as iniciativas em curso carecem de qualquer racionalidade e correspondem, na verdade, a simples desperdício.
Essa praxe estratificou uma grave distorção em nosso modelo federativo. Federação corresponde a um pacto de governo de que participam entes autônomos, entre os quais se estabelecem relações hierarquizadas. Essa hierarquia diz respeito à necessidade de serem distribuídas as funções atribuídas ao poder público.
No Brasil, como a União não foi criada pelos estados, tendo ocorrido o inverso, vigorou desde logo a regra da centralização. A República veio para descentralizar mas acabamos voltando ao vezo anterior.
O certo é que os municípios não são subordinados aos estados, nem o estado é subordinado ao Governo Federal, mas é pior: eles são instados a serem subalternos. Ser subalterno é pior do que ser subordinado. Eles são instados a trocar subserviência política por favores, por transferências voluntárias. Nas eleições, o bom candidato a prefeito é o amigo do governador. Quem é o candidato do governador? Todo mundo quer saber quem é o candidato do governador, porque o governador vai arranjar dinheiro para o prefeito fazer. Em nosso país, as instâncias subnacionais de poder sempre foram delegadas, desde os tempos das capitanias.
É muito provável que as chamadas “emendas parlamentares” hajam surgido para criar um espaço autônomo. À primeira vista, trata-se de uma aberração: investimentos municipais são determinados pelo Orçamento da União, isto é, a União passa por cima dos estados e diz que rumo deve seguir essa ou aquela administração municipal. Faria sentido, digamos, se visasse a unidade nacional. Sendo a unidade nacional o valor maior, pode-se admitir que grandes desníveis entre parcelas do território pode vir a afetar aquele princípio norteador, adotado juntamente com a decisão de nos tornarmos independentes de Portugal. Nessa circunstância, as emendas estariam direcionadas para aquele fim: ir eliminando as grandes disparidades. Mas se uma tal idéia porventura haja presidido à decisão em apreço, na prática não há qualquer indício em favor da hipótese. Aqui também subserviência em troca de favores.
As emendas parlamentares acabaram afeiçoando-se ao modelo tradicional. Não se tratando de orçamento impositivo, a efetivação da providência considerada na emenda depende de que o governo de plantão se disponha a liberar os recursos correspondentes.
Adicionalmente, esse instituto tornou-se mais uma fonte de desmoralização do Parlamento. Com freqüência cada vez maior, a imprensa aponta o caráter de negociata de que se revestem algumas das tais emendas. O certo é que não obedecem a nenhum princípio racional. Há o caso emblemático do Ministério dos Esportes ter disponibilizado R$ 25 mil para as prefeituras construírem quadras esportivas cobertas, desde que para tanto se habilitassem através de emenda parlamentar. Essa disposição diz bem do que está na cabeça dos nossos administradores (e do conjunto da respectiva legislação): não se leva em conta nenhum critério distintivo das nossas cidades.
Para introduzir um mínimo de racionalidade, teríamos que começar fatiando esse universo.

Tipificação das municipalidades

Os critérios de grupamento podem ser os mais diversos. Do ponto de vista da questão maior –a ausência de uma política para superar, num prazo razoável, os problemas que herdamos do caótico e acelerado processo brasileiro de urbanização– caberia levar em conta o dinamismo que se traduza em capacidade de investimento.
Adotando indicadores quantitativos disponíveis, para tornar consistente o procedimento –basicamente expansão populacional e renda, desistindo de outros elementos, como a expansão do número de edificações, pela inexistência de tal estatística–, identificamos 250 municípios com certo dinamismo e que abrangem quase 80% da população brasileira. O dinamismo registrado serviu para atrair fluxos migratórios resultantes do processo de urbanização que experimentamos. Em todo lugar onde houve crescimento econômico num período curto, no Brasil, acumulou-se um estoque de crise urbana.
Mas qual é o grande problema dessas cidades com alto dinamismo? Elas têm favelas, o caos do trânsito, a violência, o transporte deficiente e, ao mesmo tempo, que enfrentar tudo isso, têm que controlar o agravamento dessas condições. Ou seja, o grande drama das cidades altamente dinâmicas é que elas têm de enfrentar ao mesmo tempo seu estoque de crise urbana e controlar o fluxo de agravamento. Acredito que uma ação, do tipo da que apresentarei em seguida, capaz de abrir uma perspectiva nova para o conjunto das municipalidades brasileiras, teria como benefício adicional reduzir a indicada pressão sobre as cidades dinâmicas.
A maioria dessas 250 cidades brasileiras com alto dinamismo são as capitais dos estados e as que sediam uma atividade industrial importante, seja extrativa ou no âmbito dos serviços, como os balneários e as cidades turísticas.
A característica distintiva dessas cidades reside no fato de que dispõem de planejamento estratégico e, portanto, dimensionamento dos investimentos requeridos. Como a União, por razões que não vêm ao caso, reduziu drasticamente as próprias disponibilidades para investir, nem sempre vigoram critérios técnicos na disputa por esses recursos. De todos os modos, o equacionamento dos problemas que as afligem –incluindo dimensionamento dos gastos previsíveis– acha-se estabelecido.
Do ponto de vista numérico, como o país conta presentemente com 5.560 municípios, a grande maioria fica de fora do grupo precedentemente referido. Seriam, no total, em torno de 5.300.
Os 5.300 municípios brasileiros, com exclusão das capitais e do reduzido contingente antes referido, comportam, por sua vez, novo grupamento. Nesse contingente, cerca de 1.000 municípios registram dinamismo no setor urbano da atividade econômica –indústria e serviços–, com o que passam a contar com arrecadação própria de impostos municipais (IPTU; ITBI e ISS). Em conjunto representam mais de 5% da arrecadação tributária. São o que denominaríamos de “municípios urbanos”, para distingui-los dos restantes (em torno de 4.300, que chamaríamos de “municípios rurais”).
Os mencionados mil municípios urbanos têm alguma crise urbana remanescente, mas esse não é o maior problema deles. O tamanho e a proporção dessa crise é muito menor que a acumulada nos 250 municípios com alto dinamismo.
No estado de São Paulo, alguns desses mil municípios estão nas regiões de Ribeirão Preto e São José do Rio Preto. Também se encaixam nessa definição cidades do interior de Santa Catarina, como Joinville, Criciúma, Blumenau e várias do Rio Grande do Sul, como Caxias do Sul, para citar alguns exemplos.
Uma cidade como Colatina, interior do Espírito Santo, tem problemas? Tem crise urbana? Tem. Mas bem menor em tamanho e proporção. Nada de comparável ao que se observa, por exemplo, na Grande Vitória, onde 40% de seus habitantes encontram-se numa situação de ocupação desordenada e que, simultaneamente, equivalem a 50% da população do estado.
Por fim, temos os “municípios rurais”, que seriam o maior contingente desde que seu número ascende a cerca de 4.300. Aqui teríamos que estabelecer uma distinção: essas municipalidades abrigam aquelas atividades rurais que se esgotam em si mesmas e não geram desdobramentos. Em muitos casos, o agronegócio compreende indústrias processadoras da correspondente matéria prima proveniente da agricultura, o que não ocorre nas municipalidades que temos em vista. Nestas exerce-se um tipo de atividade que pode gerar riqueza mas não gera valor adicionado fiscal, que dá origem a tributo.
Esse contingente requer tratamento especial.
Costumamos dizer que hoje o Brasil é um país urbano, uma vez que 82% dos brasileiros moram em cidades. Ora, isso é verdade, por um lado. Mas é preciso notar que boa parte desse contingente mora numa dessas 4.300 cidades cuja urbanização não está completa. São cidades com um poder local ainda mais pobre, ainda menos executivo, onde o fardo de ser município é enorme.
O professor José Eli da Veiga, da Universidade de São Paulo, tem um livro chamado Cidades Imaginárias, no qual ele afirma que uma boa parte desses 4.300 municípios, nos quais não identificamos dinamismo urbano, não são urbanos. Na Europa, por exemplo, só são chamados urbanos os municípios com mais de 20 mil habitantes. Se aplicarmos as mesmas regras ao Brasil, ou seja, ter mais de 20 mil habitantes e mais de 150 habitantes por quilômetro quadrado, restarão cerca de 300 ou 400 municípios urbanos. Mas não é esse o caso. Não acho que esse seja um bom critério para nós. Porém, temos que entender que os moradores dessas 4.300 cidades têm necessidades que não são as mesmas daqueles que vivem em uma das 250 cidades que crescem muito ou nas 1.000 intermediárias. Essas 4.300 cidades estão mais perto de uma boa qualidade de vida que a maioria das 250 de alto dinamismo. O investimento marginal para dar qualidade a essas 4.300 cidades não é muito grande, e significa também completar o processo de urbanização brasileiro, retendo essa gente nessas localidades ao invés de serem instadas a emigrar.

Relevância do orçamento de investimentos

Um ponto central nessa discussão é o orçamento de investimento.
Na relação entre os níveis –União, estados e municípios– faríamos com que os três orçamentos possam “conversar” uns com os outros. Nada impede na legislação atual que seja assim, é basicamente uma questão política. Os governos, de certa forma, compram governabilidade a partir dessa negociação. Mas o fazem com base numa política de baixa qualidade, desprovida de racionalidade. Isso precisa ser enfrentado. Se não enfrentarmos isto vamos continuar tratando o estoque de problemas que foram sendo empurrados para baixo do tapete, em matéria de política urbana, na base dos espasmos a que temos sido obrigados pelas sucessivas calamidades.
O orçamento de investimento das municipalidades substituiria a atual modalidade de convênios e emendas parlamentares. Para ser efetivo, teria caráter impositivo.
Na atualidade, a maneira como é negociada a colaboração entre níveis de governo, em matéria de investimento –salvo talvez no que se refere às 250 cidades que destacamos na análise precedente– corresponde ao que há de mais expressivo em matéria de política de baixa qualidade. Talvez sejam as nomeações o pai desse tipo de política. Se aceitarmos essa premissa, a mãe seria o orçamento de investimento, notadamente a maneira com o o Congresso se envolve no processo de alocação de recursos. Nesse caso particular, o deputado federal vê-se reduzido à condição de encarregado de ir buscar o dinheiro em Brasília, os recursos que supostamente assegurariam o desenvolvimento dos municípios que o elegeram para essa função. Isso é um horror, e é completamente falso. Há uma pantomima política de baixa qualidade, que substitui as relações que deveriam ser dignas do nome de republicanas, isto é, entre entes autônomos da federação.
As nomeações para os cargos federais nos estados e estaduais nos municípios são a outra face da mesma moeda. Tampouco aqui se estabelecem relações saudáveis mas relações de submissão. Se conseguirmos desatar o nó que se estabeleceu no plano do investimento, contudo, estaremos empreendendo um passo firme no sentido de encontrarmos um caminho adequado para a normal hierarquização de funções entre os níveis de governo, em bases efetivamente republicanas.
Para tanto, num aparente paradoxo, temos bem debaixo de nossos narizes um exemplo a ser seguido, de como os entes da federação podem dividir responsabilidades e construir a espinha dorsal dos sistemas: o SUS, o Sistema Único de Saúde.
No SUS, existe uma distribuição de atribuições entre a União, estados e municípios. A Constituição de 1988 definiu que os cidadãos brasileiros têm direito à saúde universal –até se pode discutir se essa é uma promessa impossível de ser cumprida– e, para atingir esse objetivo, foi estabelecida uma divisão de responsabilidades entre os entes da federação para prover o atendimento. Os procedimentos de saúde em níveis de alta e média complexidade competem, respectivamente, à União e aos estados. A assistência básica e a prevenção ficam a cargo dos municípios. Na base, no município, há o Piso de Atenção Básica (PAB), o Programa de Saúde da Família (PSF), as unidades de saúde.
A crítica (procedente) de que sua base ainda é hospitalar ao invés de preventiva, como deveria ser, pode ser superada com os instrumentos disponíveis. Em Vitória, quando começamos a investir pesadamente na área de saúde, vimos que 60% das pessoas que procuravam os hospitais poderiam ter resolvido seus problemas na unidade básica. Daí a importância do PSF. Com a padronização do PSF em nível nacional, efetivada a montagem de suas equipes, treinadas pelo Ministério da Saúde, a tendência é avançarmos na superação do problema de início mencionado. O dinheiro para esse programa sai da União, que o repassa segundo critérios técnicos. Não são critérios de avaliação subjetiva, são critérios impessoais, permanentes.
O SUS ainda tem um conjunto de problemas, mas é onde a federação brasileira funciona melhor.

Princípios que norteariam a nova política orçamentária

Temos em vista o caráter imperativo de atribuirmos a prioridade de que se reveste o que denominei de “estoque de crise urbana”. A sucessão de calamidades evidencia o fato de que, nessa esfera, não podemos continuar atuando para apagar incêndios e nem sequer darmos solução definitiva às áreas afetadas. Isto é, temos que cuidar de coloca-las em situação equiparável ao que ocorre nos países desenvolvidos, quando os fenômenos climáticos revistam-se de dimensão fora do comum não significa que, em decorrência, o mundo venha abaixo.
Preconizamos a integração do orçamento de investimentos relativos a programas urbanísticos.
Nesse caso, o orçamento em apreço corresponderia ao somatório dos orçamentos dos três níveis de governo. Ou melhor, antes de proceder-se à sua especificação nos orçamentos correspondentes, haveria a prévia determinação das prioridades fixadas em cada municipalidade.
A fim de tornar exeqüível a pretendida mudança, adotaríamos a divisão do país em microrregiões, consagrada pela FIBGE. Seu número ascende a cerca de 600 (589, para sermos precisos).
A grande carência de investimento que o Estado brasileiro tem é na formação das cidades, é para o desenvolvimento urbano. É o grande problema para o combate às desigualdades, para o combate à pobreza, à indigência. Isso não se resolve com distribuição de cesta básica. A ação de um governo estruturante é o investimento em estrutura urbana. Quem faz isso no Brasil é o município.
O grave na forma como temos procedido nessa esfera é a falta de racionalidade, de que resultam flagrantes desperdícios. Afora isto, dada a sucessão de escândalos facultados pela natureza das emendas parlamentares, a opinião pública acaba se convencendo de que as administrações municipais tornaram-se uma fonte adicional de corrupção generalizada, o que está longe de corresponder à realidade.
A fonte do descalabro provém da dependência em que se encontra número expressivo de municipalidades, dependente de favores dos estados e da União. Presentemente, a União abocanha cerca de 60% da arrecadação tributária, ficando os municípios com 14% e os estados com menos de 30%. O acordo que precedeu a votação da Constituição de 1988 indicara que a distribuição corresponderia a 40% para a União; 40% para os estados e 20% para os municípios.
A unificação das ações para superar o estoque remanescente de crise urbana teria como ponto de partida o orçamento de investimentos das municipalidades reunidas nessa ou naquela microrregião. Naturalmente, entre estas existem disparidades nos níveis de planejamento. Como foi referido precedentemente, o maior número não é constituído por aqueles que dispõem de planejamento estratégico. Essa, entretanto, não é uma dificuldade de difícil superação. O essencial é que as prioridades municipais sejam definidas com o maior índice possível de participação dos interessados. Feito isto, praticamente em todas as microrregiões encontram-se municípios que exercem algum tipo de liderança, que pode ser mobilizada para introduzir racionalidade no estabelecimento de prioridades. Tamanhas são as carências que tornam esta uma tarefa difícil. Mas a experiência internacional sistematizada, nessa matéria, faculta-nos a necessária orientação.
Seria imprescindível identificar em que consistiriam precisamente os investimentos urbanos, a fim de que não sejamos acusados de pretendermos eliminar a disputa política municipal, substituindo-a por uma gestão de tipo tecnocrático.
A premissa fundamental da qual partimos corresponde à constatação de que, como a urbanização brasileira teve lugar num espaço de tempo relativamente curto, os problemas foram sucessivamente postergados. Normalmente, a expansão de uma cidade deveria ser precedida da escolha adequada da direção que deveria tomar, o que praticamente não teve lugar.
Assim, as cidades cresceram sem dispor do correspondente esgotamento sanitário. Na maioria dos casos, conseguiu-se assegurar abastecimento de água, se bem que tenhamos adotado um modelo que deixa a desejar (armazenamento em caixas dágua nas casas e edifícios). Este é entretanto um investimento que precisa ser feito.
Seguem-se, na mesma linha, os aterros sanitários. Sabemos das impropriedades cometidas no tocante a este aspecto. Muito provavelmente, contudo, abordada a questão a nível de microrregião talvez seja mais fácil conseguir-se solução consensual.
Segue-se a questão da drenagem. A experiência sugere que pode ser fatal o descuido reinante em matéria de cursos dágua abertos ou subterrâneos.
Por fim temos os chamados núcleos de habitação sub-normal. Não vou me deter nas experiências bem sucedidas de lidar com o problema.
Numa primeira aproximação, teríamos o dimensionamento das inversões requeridas a nível dos municípios integrantes das municipalidades, nos programas antes referidos, a saber: saneamento básico; aterro sanitário; drenagem; e, habitação sub-normal.
O passo seguinte seria dimensionar especificamente a capacidade de investir de cada uma das municipalidades consideradas.
É evidente que, se não na totalidade mas em número expressivo de municípios o conjunto de informações mencionadas acha-se disponível, não sendo difícil avaliar-se a sua qualidade.
Teríamos então o montante de recursos a mobilizar.
Acredito sinceramente que o inventário sugerido irá nos revelar que o ordenamento pretendido, no fundamental, será realizado sem maiores dificuldades.

Inovar na obtenção de financiamento

A questão do financiamento deve ser considerada porquanto, tratando-se quase sempre de projetos de médio e longo prazos, não precisam ser complementados exclusivamente com recursos provindos das esferas federal ou estadual.
Não importa o tempo que irá levar a consecução dos objetivos colimados. O indicativo é este: deve-se financiar o investimento urbano com o investimento direto dos orçamentos dos três níveis, com operações de crédito feitas nas agências oficiais do governo federal, nas agências internacionais e também pela banca privada. Se houver garantias, os bancos privados podem tranquilamente operar.
Nos Estados Unidos, na maioria das vezes a infra-estrutura urbana é financiada com títulos municipais, emitidos no mercado de capitais, para financiar os investimentos. Como nos lugares organizados os investimentos em infra-estrutura são feitos antes dos bairros surgirem e não depois, existe um processo de valorização, de enriquecimento da cidade. Depois os impostos serão cobrados sobre uma área que valia um e passa a valer 50. Isso vai gerar mais IPTU. Ou seja, pode-se perfeitamente fazer uma operação dando esse IPTU futuro como garantia.
Mas esses mecanismos de financiamento no Brasil estão todos bloqueados. O Brasil não tem um mercado de capitais para financiar investimentos imobiliários, não tem, um mercado de capitais onde o setor público possa emitir títulos.
Há um debate sobre a criação do Banco Mundial das Cidades, que atenderia principalmente às megacidades, às metrópoles, às cidades que têm mais de um milhão de habitantes. Recentemente o Banco Mundial fez uma reunião sobre isto. Existe uma entidade internacional, chamada Rede Metrópole, formada com as cidades com mais de um milhão de habitantes. Quem representa o Brasil na Rede Metrópole é o Rio de Janeiro. A sede dela é em Barcelona.
Há um grande debate também no Brasil. O BID está incentivando, entre nós, no sentido de que cidades possam fazer diretamente operações de crédito. Ainda não houve tal caso, que certamente passará a ser um avanço quando vier a efetivar-se. Contudo, isso só será possível se houver mudança da orientação que a política econômica segue no que respeita ao controle do endividamento do setor público. O problema não é o BNDEs ou a Caixa Econômica aprovar sua operação. Quem tem que libera-la é o Tesouro e o Banco Central, entidades que mantêm uma fila tornada famosa. Na verdade, trata-se da fila destinada ao controle da dívida agregada do setor público, para efeito de apuração do superávit primário e das metas. Um número que o governo brasileiro levanta como bandeira de responsabilidade fiscal e de responsabilidade para com os seus credores.
Penso ser relevante explicitar que os deputados, estaduais e federais, seriam “delegados” do orçamento, portanto teriam um poder muito maior na base.
Os prefeitos e representantes dos governos estaduais e do governo federal também teriam que pactuar a peça de orçamento, de modo que o resultado é “um contrato de gestão e compromisso”, capaz de servir de base para alavancar recursos complementares junto aos bancos, fundos públicos e mercado de capitais, tal como acontece na Europa e Estados Unidos.

Luiz Paulo Vellozo Lucas
Engenheiro de formação, em 1981 Luiz Paulo Vellozo Lucas ingressou no corpo técnico do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). No período 1992/1996 integrou a equipe do Ministério da Fazenda, passando em seguida ao governo do Espírito Santo. Depois de tornar-se Secretário de Planejamento da Prefeitura de Vitória, elegeu-se prefeito da capital capixaba, em 1997, reelegendo-se em 2001. Entre 2002 e 2003 presidiu a Frente nacional de Prefeitos.

* Fonte:
Tema em Debate
Ano III – n. 12 – abril / junho, 2011
FUNDAÇÃO LIBERDADE E CIDADANIA
REVISTA ONLINE
http://www.flc.org.br/revista/default.asp


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